[권혁 변호사의 행정법 판례 강의<28>] 사업인정에 반하는 수용 재결 ‘토지수용위원회가 할 수 없다’ 판결
수정 2013-05-16 00:00
입력 2013-05-16 00:00
그 중 사업인정이란 특정사업이 그 사업에 필요한 토지를 수용할 수 있는 공익사업이라는 것을 인정하고 사업시행자에게 토지를 수용할 권리를 설정하여 주는 것을 말한다. 사업인정은 처분성이 인정되고, 항고소송의 대상이 된다는 데에 이론이 없다. 다만 사업인정이 공익사업에 해당되는지 여부, 공공필요성의 판단 여부 등에 대해서는 사업시행자에게 상당한 재량권이 인정되고 있다.
사업인정은 사업인정이 고시된 날부터 효력을 발생한다. 사업인정에 따라 사업시행자에게는 목적물의 출입과 측량·조사를 할 수 있는 권한이 생기고 수용대상 목적물과 관계인이 확정되는 등 사업인정에 따라 수용재결의 범위가 확정되는 것이다.
사업인정에 대해 그 대상 토지 등의 소유자는 사업인정에 대한 항고소송이 제기되었는데, 수용재결이 신청된 경우 수용재결 단계에서 그 전제가 되는 사업인정에 대해서는 어떻게 판단할 수 있을까. 그에 대해 판단한 대판 2004두8538판결에 대해 살펴본다.
A는 폐기물처리업 집단화 시설 설치를 위한 도시계획시설사업 실시계획인가를 받아, 그에 기하여 B 소유의 토지에 대해 수용재결을 신청하였다. 그런데 수용재결 신청 이전에 A는 위 실시계획인가 기간 내에 사업을 시행할 가능성이 없다고 하여, 그 토지를 B에게 매각하였고, 결국 자신이 B에게 비싸게 매각한 토지를 그보다 싼 가격에 수용재결을 신청하는 상황이 되었다. 이에 토지수용위원회에서는 A의 수용재결 신청의 근거가 된 사업인정이 취소될 가능성이 높다는 이유로 수용재결을 기각하였고, 그 직후 실시계획인가권자인 관할 구청에서는 실시계획연장인가를 거부하였다.
위 사안에서 ①원고는 수용재결기각 결정에 대해 항고소송으로 다투는 중 이미 사업인정이 실효되었으므로 수용재결기각을 구할 소의 이익이 있는지 ②토지수용위원회가 사업인정이 취소되지 아니한 사업의 시행을 불가능하게 하는 내용의 재결을 할 수 있는지 등이 주된 쟁점이었다.
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먼저, 소의 이익에 관해서는 위법한 처분을 취소해도 원상회복이 불가능한 경우 취소를 구할 소의 이익은 없으나, 원고가 사업시행기간 내에 토지에 대한 수용재결을 신청한 경우 토지수용위원회는 사업시행기간 경과 이후라도 수용재결을 할 수 있다고 하여 소의 이익을 인정하였다.
두 번째 쟁점에 관해서는 토지수용위원회는 사업인정을 무의미하게 하거나 불가능하게 하는 재결을 할 수 없다고 판단하였다. 연속된 행정행위가 있을 경우, 선행 행정행위에 취소 사유가 있더라도 후행 행정행위에서는 선행 행정행위의 위법사유를 주장할 수 없다는 것이 기본적인 태도이다.
하지만 선행 행정행위에 취소사유가 있어도 일정한 경우는 그 위법사유를 주장할 수 있다고 인정되므로 일괄적으로 판단할 수는 없다. 그보다는 종전에 대판 93누19375판결에서 설시한 이유를 주목할 만하다. 구 토지수용법은 사업인정에 속하는 부분은 사업의 공익성 판단으로 사업인정기관에 일임하고, 그 이후의 구체적인 수용·사용의 결정은 토지수용위원회에 맡기고 있다. 이를 사업인정의 구속력이라고도 한다.
오늘 판결은 사업인정과 수용재결 사이의 관계를 보이는 중요한 판결이라고 생각된다.
2013-05-16 22면
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